從2012年11月向公眾征求意見到今年7月1日正式實施，在《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》下稱《暫行辦法》經(jīng)歷的這一年半的政策準備期中，中國養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了由“碎片化”向“雙軌制”的演變。

　　人社部副部長胡曉義16日在接受中國政府網(wǎng)在線訪談時表示，《暫行辦法》實行之后，參保者“不管從城里轉(zhuǎn)回農(nóng)村，還是從農(nóng)村轉(zhuǎn)回城里兩頭都不吃虧”。

　　清華大學就業(yè)和社會保障研究中心主任楊燕綏在接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時表示，《暫行辦法》的實施對于城居保和職保系統(tǒng)的信息整合是非常重要的，從繳費、支付到轉(zhuǎn)移都有統(tǒng)一的工作平臺，這將有助于減少社保系統(tǒng)中存在的重復繳費以及漏保等問題。

　　填補制度銜接空白

　　今年2月，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合而為一成為城居保，與職保并行為中國覆蓋面最大的兩大養(yǎng)老保險制度。根據(jù)2013年的統(tǒng)計報告，全國參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)達到8.2億人，其中城鎮(zhèn)職工3.22億人，城鄉(xiāng)居民4.98億人。

　　在3.22億職保參保人中有4895萬農(nóng)民工。胡曉義說，《暫行辦法》針對的主要群體是進城務工的農(nóng)民和城鎮(zhèn)就業(yè)不穩(wěn)定的人員。

　　《暫行辦法》填補了制度間銜接政策的空白，解決了參保人員特別是農(nóng)民工在職保和城居保之間的制度銜接問題。

　　《暫行辦法》的第五條、第六條規(guī)定，參保人員從城居保轉(zhuǎn)入職保只轉(zhuǎn)個人賬戶全部儲存額但不累計繳費年限，從職保轉(zhuǎn)向城居保則轉(zhuǎn)全部個人賬戶儲存額并累計繳費年限，但不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金。

　　這與2010年實行的職保內(nèi)部轉(zhuǎn)移政策不同，當時規(guī)定參保者在轉(zhuǎn)走個人賬戶資金的同時還轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的12%。胡曉義說，由于統(tǒng)籌基金用于現(xiàn)收現(xiàn)付，是否轉(zhuǎn)走統(tǒng)籌基金并不會影響到參保者的待遇。

　　銜接時點對于有轉(zhuǎn)移需求的參保人來說非常重要，《暫行辦法》規(guī)定，參保人員在達到法定退休年齡時辦理銜接手續(xù)，在此之前的參保繳費期不需要進行銜接。

　　《暫行辦法》要求，45個工作日辦妥轉(zhuǎn)移手續(xù)。廣東省社保局一位人士在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時表示，現(xiàn)在各地辦理職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移時都必須經(jīng)過人社部的轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺，這個平臺附屬于金保工程之下。

　　“部里平臺的問題就是一旦出現(xiàn)業(yè)務上的疑問，信息系統(tǒng)的主管部門就解決不了，一旦卡殼，我們底下的壓力就很大。”這位人士說。

　　據(jù)人社部社保中心負責人推算，假定辦理制度銜接人數(shù)占當年辦理退休人數(shù)的5%，則涉及到轉(zhuǎn)移接續(xù)的參保人每年至少34.7萬人。

　　“留不下”的農(nóng)民工

　　中國農(nóng)民工已超過2.6億人，《暫行辦法》主要的受益群體就是這些農(nóng)民工，這一政策保證他們在職保中繳納的個人賬戶資金不受損失。然而，低待遇的城居保顯然無法滿足他們在城鎮(zhèn)養(yǎng)老的要求，農(nóng)民工回鄉(xiāng)養(yǎng)老也是大概率事件。在這種情況下，以“人的城鎮(zhèn)化”為重要目標的中國城鎮(zhèn)化之路面臨挑戰(zhàn)。

　　中國人民大學公共管理學院教授李珍此前就此接受本報記者采訪時表示，《暫行辦法》對于從職保向城居保這種待遇“從高到低”的轉(zhuǎn)換給予了充分的保障，但由城居保較低的養(yǎng)老待遇向較高待遇的職保轉(zhuǎn)換并沒有制度上的突破，參保者仍然必須繳費滿15年才能享受待遇。

　　中國的養(yǎng)老保險制度一直對農(nóng)民工有較為特別的政策。在2009年之前，只有農(nóng)民工可以“退保”，在東南沿海農(nóng)民工較多的地區(qū)每年年末社保部門必須抽出專門的人力提供農(nóng)民工退保服務。2009年職保轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法出臺之后，封上了農(nóng)民工退保大門，此次暫行辦法明確提出達不到繳費15年的農(nóng)民工權益可以轉(zhuǎn)回農(nóng)村。

　　通過社保轉(zhuǎn)移接續(xù)給農(nóng)民工留一條“后路”也許是無奈之舉。常年研究農(nóng)民工問題的北京大學光華管理學院副教授章錚也對本報記者表示，按照農(nóng)民工的當前收入水平，絕大部分農(nóng)民工很難留在城市。

　　根據(jù)他的研究，雖然近年農(nóng)民工工資有了大幅上漲，但農(nóng)民工的工資水平只相當于城市職工工資水平的二分之一，農(nóng)民工的人均消費支出水平大體只相當于城市收入最低人口的5%~10%。

　　轉(zhuǎn)回農(nóng)村之后，農(nóng)民工面臨著養(yǎng)老之難。據(jù)人社部統(tǒng)計，2013年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月人均達到81元，遠低于職保的待遇水平。

　　城居保待遇不及低保一半，民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年8月，中國平均城市、農(nóng)村低保標準分別為每人每月352元、189元。?